درباره ضرورت مشارکت جامعه در حکمرانی آب
آب نهتنها یک کالای اساسی، بلکه شاخصی از رفاه و فقر در جوامع است. طبق آمار سازمان ملل متحد، تقریباً یک میلیارد نفر در سراسر جهان به آب آشامیدنی دسترسی کافی ندارند که نیمی از آنها کودک هستند. عواقب فاجعهباری نیز، بهویژه در فقیرترین مناطق جهان، به دنبال خشکسالی و سیل ـ مانند قحطی فعلی در شرق آفریقا یا سیل سریلانکا و بسیاری موارد دیگر ـ بهطور مداوم در حال وقوع است. این حقایق اغلب تحت عنوان «بحران آب» دستهبندی میشوند. سازمان ملل متحد در بخش آب اعلام کرد تا پایان سال ۲۰۲۵ تقریباً یکپنجم جمعیت جهان احتمالاً در کشورها یا مناطقی با کمبود مطلق آب زندگی خواهند کرد، در حالی که دو سوم جمعیت به احتمال زیاد شرایط تنش آبی را تجربه میکنند. در حالی که آب برای همه موجودات زنده ضروری است، چرا که با اکوسیستمها، امنیت غذایی، کشاورزی و سلامت انسانها مرتبط است. از این رو، مدیریت مؤثر این منبع حیاتی به چیزی بیش از راهحلهای فنی نیاز دارد. این امر مستلزم مشارکت فعال افرادی است که بیشترین وابستگی را به آن دارند؛ یعنی جامعه. مشارکت جامعه در مدیریت آب، احتمال پایداری و عادلانه بودن پروژهها را تقویت میکند. در این نقطه است که مفهوم جامعه و حکمرانی آب معنا پیدا میکند. این واقعیت موجب شده تا مفهوم «مشارکت شهروندان در مدیریت منابع آب» مورد توجه سازمانها و دولتها قرار گیرد. هدف اساسی حکمرانی مشارکتی آب، توانمندسازی بازیگران عموماً محروم و دادن فرصت به آنها برای شنیده شدن صدایشان در مورد نحوه مدیریت مشترک آب و چگونگی تضمین خدمات بهداشتی ایمن است؛ خدماتی که سلامت و محیطزیست آنها را بهبود میبخشد.
توانمندسازی و «در قدرت بودن بازیگران»، دو گزاره محوری در فرآیند حکمرانی مشارکتی آب از منظر دانش جامعهشناختی است. اگرچه ارزیابی چنین رویکردهای حکمرانی مشکلساز است، زیرا توافق بر سر مجموعهای از معیارها که منعکسکننده یک فرآیند مدیریت مشارکتی کارآمد و موفق باشد، دشوار است. این موضوع ثابت شده است که فرآیندهای مشارکتی زمانی کارآمد هستند که مشارکت شهروندان «تا حد امکان در نردبان» باشد. منظور از «نردبان» در اینجا به اثر مهم (آرنشتاین، ۱۹۶۹) با عنوان «نردبان مشارکت شهروندان» اشاره دارد. همچنان که شهروندان از نردبان ترقی بالا میروند، شروع به ادعای نفوذ بیشتر در تصمیمگیری میکنند تا اینکه به «کنترل شهروندی» میرسند؛ جایی که فرآیند تصمیمگیری را آغاز و رهبری میکنند؛ نقطهای که در آن مدیریت منابع آب از بالا به پایین تغییر جهت میدهد. این در حالی است که در برنامههای توسعهای ایران، مکانسیمهای قانونی، نظارتی و اجرایی برای مشارکت فعالانه شهروندان در مدیریت آب بهدرستی تقویت نشده است. این مقاله به این سؤال میپردازد که چرا حکمرانی مشارکتی آب مهم است و برای دستیابی به اهداف توسعه پایدار به چه نوع حکمرانی مشارکتی در مدیریت منابع آبی نیاز داریم؟
رقابت بر سر کالای کمیاب آب
کمآبی باعث رقابت بر سر آب بین کاربران، بخشهای اقتصادی و بین کشورها و مناطقی میشود که منابع آبی مشترکی دارند. منافع بسیاری در وضعیت کمآبی در خطر است و باید راهحلهای عادلانهای بین شهرها و مناطق روستایی، ثروتمندان و فقرا، زمینهای خشک و تالابها، بخشهای عمومی و خصوصی، زیرساختها و محیطهای طبیعی، گروههای در متن و حاشیه، و ذینفعان محلی و مقامات یافت شود. درگیریهای آب میتواند در مناطق تحت فشار آبی، بین جوامع محلی و بین کشورها ایجاد شود، زیرا اشتراکگذاری یک منبع بسیار محدود و ضروری بسیار دشوار است. از طرفی، فقدان ابزارهای قانونی کافی، شرایط دشوار موجود را پیچیدهتر میکند. در غیاب قوانین روشن و ضعف تنظیمگری، ابزار قدرت نقشی بیش از حد ایفا میکند که منجر به تخصیص ناعادلانه آب میشود.
مدیریـت یکپارچه منابـع آب؛ چارچوبی بـرای اقدام در سـطوح محلی، مـلی و منطقه ای
مدیریت یکپارچه منابع آب بهوسیله چندین نهاد بیندولتی مانند مشارکت جهانی آب و سازمانهای چندجانبهای همچون یونسکو، برنامه محیطزیست سازمان ملل و سایر آژانسهای سازمان ملل اتخاذ شده است. مدیریت یکپارچه منابع آب (IWRM) بهوسیله کمیته فنی مشارکت جهانی آب بهعنوان «فرآیندی که توسعه و مدیریت هماهنگ آب، زمین و منابع مرتبط را بهمنظور به حداکثر رساندن رفاه اقتصادی و اجتماعی به شیوهای عادلانه و بدون به خطر انداختن پایداری اکوسیستمهای حیاتی ترویج میکند» تعریف شده است. این نوع مدیریت به حفاظت از محیطزیست، ترویج رشد اقتصادی، توسعه پایدار کشاورزی و مشارکت دموکراتیک در حکمرانی کمک میکند و در نهایت میتواند سلامت انسان را بهبود بخشد. هدف آن، حمایت از تلاشهای ملی برای مقابله با چالشهای خاص آب، مانند کمبود آب، سیل، خشکسالی و دسترسی به آب و فاضلاب است.
در طرح اجرایی مدیریت یکپارچه منابع آب، موارد زیر مطرح شده است:
استراتژیها و برنامههایی برای مدیریت یکپارچه حوضههای رودخانه، آبخیزها و آبهای زیرزمینی.
اقداماتی برای بهبود بهرهوری مصرف آب، کاهش تلفات و افزایش بازیافت آب، بهگونهای که اولویت را به تأمین نیازهای اساسی انسان بدهد و همزمان حفظ یا احیای اکوسیستمها و عملکردهای آنها را تضمین کند.
برنامههایی برای کاهش اثرات رویدادهای مخرب مرتبط با آب.
- توسـعه فنـاوری هـا و ظرفیـت سـازی بـرای منابـع آب غیرمتعـارف و فنـاوری هـای حفاظـتی در کشـورهای در حـال توسـعه و مناطـقی کـه بـا شـرایط کمبـود آب مواجـه هسـتند یـا در معرض خشکـسالی و بیابان زایی قرار دارند.
چالش حکمرانی در مدیریت پایدار آب
آب عنصر کلیدی برای حیات روی زمین است و نحوه مدیریت آن اهمیت گستردهای دارد. از منظر محققان و متخصصان آب، بحران فعلی آب در درجه اول یک «بحران حکمرانی» است. پرداختن به این بحران نیازمند تأمل انتقادی است، بهویژه در مورد توسعه ایدههای بنیادی (هنجارها و اهداف) که برای حکمرانی و سازمانها، قوانین و سیاستهایی را شکل میدهند که زیربنای مداخلات هستند. در این چارچوب، پرسشهای زیر مطرح میشود:
کدام بازیگران در شناسایی و تعریف مشکلات آب مشارکت دارند؟
درک از مشکلات آب در میان گروههای مختلف بازیگران چگونه رشد یافته است؟
ماهیت مشکل آب چگونه بر تعیین دستور کار و اولویتهای سیاستگذاری تأثیر میگذارد؟
الگوهای حکمرانی آب چگونه در مقیاسهای مختلف حکمرانی و در زمینههای متفاوت گسترش یافتهاند؟
عدم تقارن قدرت چگونه بر الگوهای حکمرانی آب تأثیر میگذارد و چه کسی از این وضعیت سود میبرد؟
بهطور کلی، در حکمرانی آب دو عنصر اساسی باید برجسته شود:
تمرکززدایی
مشارکت شهروندان
تمرکززدایی به فرآیند تفویض اختیارات قانونی سنتی مدیریت عمومی مرکزی و ملی به سطوح دیگر ـ اعم از بخشی یا سرزمینی، عمومی، خصوصی یا اجتماعی ـ اطلاق میشود و شامل مشارکت ذینفعان جدیدی همچون مصرفکنندگان آب و بخشهای خصوصی و عمومی است. تمرکززدایی میتواند جنبههای متعددی را، فراتر از مقررات، نظارت و اجرای عدالت، در بر گیرد. مشارکت شهروندان نیز نقشی کلیدی در دگرگونی رابطه میان جامعه و آب دارد، زیرا روشها و دامنههای آن باید بهصراحت در قانون تعریف شود تا دسترسی برابر به آب و همچنین رعایت وظایف حفاظت و نگهداری تضمین گردد.
مشارکت در عمل
علیرغم انتقادات از طرد، تصرف و به حاشیه راندن، قدرت قابل توجه مفاهیم «جامعه و مشارکت در سیاستهای توسعه» منجر به گسترش پروژههای مبتنی بر مشارکت اجتماعمحور در سراسر کشورهای جنوب جهان شده است. در بخش آب، ایجاد کمیتههای کاربران آب بهعنوان بخشی از برنامههای مدیریت آب مبتنی بر جامعه رایج است؛ بهگونهای که این کمیتهها مسئول نمایندگی جوامع و روستاها در مدیریت زیرساختهای آب و تصمیمگیری در مقیاس محلی هستند. اغلب فرض میشود که اعضای کمیته دارای منافع و اهداف مشترکاند و تفاوتهای اجتماعی، ناهمگونی جوامع و همچنین تفاوتهای محیطی نادیده گرفته میشود. روابط اجتماعی و قدرتی که در مدیریت آب نقش دارند میتوانند مفاهیم دموکراسی و برابری را که بهطور فزایندهای در سیاستهای ملی توسعه آب تجسم مییابند و بهصورت غیرانتقادی از جامعه و مشارکت حمایت میکنند، به چالش بکشند. دومین گفتمان رایج مرتبط با جامعه، مشارکت است. از اعضای جامعه انتظار میرود که در پروژهها مشارکت کنند تا عدالت و کارایی افزایش یابد و همچنین احساس مالکیت بیشتری نسبت به پروژهها شکل گیرد؛ امری که میتواند به مدیریت بهتر آب و بهبود توسعه کلی منجر شود. مشارکت، شمولیت و توانایی مردم در تصمیمگیری و ابراز نظرات و نگرانیهایی که شنیده میشوند را تداعی میکند و به این ترتیب، مشارکت به دموکراسی مشورتی اشاره دارد.
مشارکت اجتماعی چیست؟
مشارکت اجتماعی به معنای مشارکت ساکنان محلی در فرآیندهای تصمیمگیری مرتبط با مدیریت منابع آب است. این مشارکت میتواند شامل برنامهریزی، اجرا، نظارت و ارزیابی پروژههای آب باشد و به معنای دادن حق اظهار نظر به مردم در مورد نحوه مدیریت آب در پیرامون محل زیست آنها است. وقتی جوامع درگیر میشوند، پروژههای مدیریت آب احتمال موفقیت و پایداری بیشتری دارند. این مشارکت منجر به حس تعلق میشود و احتمال مشارکت فعال مردم در حفظ زیرساختها و منابع آب را افزایش میدهد. مزایای این رویکرد فراتر از موفقیت پروژه است و بر انسجام اجتماعی و نظارت بر محیطزیست تأثیر میگذارد. افزایش حس تعلق و ارتقای پایداری از طریق بهکارگیری دانش محلی در پروژهها محقق میشود. در این فرآیند، دانش بومی متناسب با نیازها و زمینههای اجتماعی مورد توجه قرار میگیرد. در شرایط مدیریت مشارکتی، احتمال توزیع عادلانه میان اعضای جامعه افزایش مییابد و احتمال تعارض بر سر تخصیص و بهرهبرداری از آب به حداقل میرسد. در مجموع، مشارکت اجتماعی میتواند دانش سنتی ارزشمندی را آشکار کند؛ ساکنان بومی و قدیمی اغلب درک دقیقی از منابع آب محلی، الگوهای آبوهوایی و شیوههای پایدار دارند که میتواند راهبردهای مدیریت مدرن را شکل دهد. نادیده گرفتن این دانش نهتنها رویکردهای بالقوه مفید را از میان میبرد، بلکه ذینفعان مهم را نیز از فرآیند مدیریت دور میکند.
مدیریت مشارکتی آب مبتنی بر جامعه
جامعه بینالمللی آب را بهعنوان حق انسانی به رسمیت شناخته است، اما آب همچنان بهطور نابرابر در سراسر جهان در دسترس است. در سالهای اخیر، جامعه و مشارکت در گفتمانها و شیوههای توسعه برجسته شدهاند. این امر بهویژه در بخش آب مشهود است؛ جایی که از برنامههای مدیریت آب دولتی و تکنوکراتیک به سمت افزایش مدیریت آب «مشارکتی» و «جامعهمحور» تغییر جهت داده شده است. با الهام از مدلهای توسعه مشارکتی دهههای ۱۹۷۰ و ۱۹۸۰، که در آنها مشارکت مدنی و تلاشهای جمعی توسعه به نتایج بهتری منجر میشد، پروژههای مدیریت مشارکتی آب مبتنی بر جامعه در میان دولتها، نهادهای بینالمللی و سازمانهای مردمنهاد رواج یافته است. بنابراین، تغییراتی در مدیریت منابع آب از مدیریت تحت کنترل دولت به تمرکز بر نهادهای مبتنی بر جامعه و کاهش مسئولیت مستقیم دولت رخ داده است. با این وجود، مشکلات متعددی در گفتمانها و شیوههای مشارکت و جامعه در مدیریت آب وجود دارد. رویکردهای مدیریت آب که عموماً جوامع را بهعنوان موجودیتهایی همگن میبینند، میتوانند واقعیتهای پیچیدهای را نادیده بگیرند که در آنها دسترسی به منابع آب و کنترل آنها با سیستمهای تمایز چندگانه، بههمپیوسته و سلسلهمراتبی متفاوت همراه است. بهطور مشابه، مشارکت شامل فرآیندهای شمول، طرد، مذاکره و مقاومت است که بهطور ناکافی درک یا مورد توجه قرار گرفتهاند. نهتنها روابط جنسیتی و طبقاتی در ارزیابی چگونگی گسترش مفاهیم جامعه و مشارکت اهمیت دارند، بلکه موقعیت جغرافیایی و طبیعت و آب نیز نقشهای متقاطع مهمی در پروژهها و نهادهای مدیریت آب محلی ایفا میکنند.
نقش حکومت و نهادها در تقویت حکمرانی آب
حکمرانی مؤثر آب چارچوبی برای مشارکت جامعه فراهم میکند. این امر شامل ایجاد قوانین و مقررات روشن برای تخصیص و استفاده از آب و همچنین ایجاد نهادهایی است که در قبال جامعه پاسخگو باشند. ساختارهای حکومتی باید بهگونهای طراحی شوند که عدالت، شفافیت و پایداری را ارتقا دهند. تمرکززدایی میتواند ابزاری قدرتمند برای افزایش مشارکت جامعه باشد؛ با انتقال اختیار تصمیمگیری به سطوح محلی، جوامع کنترل بیشتری بر منابع آب خود به دست میآورند. با این حال، تمرکززدایی باید با ظرفیتسازی و پشتیبانی منابع همراه باشد تا اطمینان حاصل شود که نهادهای محلی برای مدیریت مؤثر آب مجهز هستند. نهادهای سنتی نیز نقش مهمی ایفا میکنند. در بسیاری از جوامع، شیوههای سنتی مدیریت آب طی قرنها توسعه یافتهاند. شناسایی و گنجاندن این شیوهها در ساختارهای حکمرانی مدرن میتواند اعتماد ایجاد کند و پایداری تلاشهای مدیریت آب را افزایش دهد.
توجه به بسترهای اجتماعی در مدیریت آب
ارزشها و باورهای فرهنگی اغلب نحوه استفاده و مدیریت آب در جوامع محلی را تعیین میکنند. این دیدگاههای فرهنگی میتوانند هم بر مزایای بالقوه و هم بر موانع پیشِروی اجرای شیوههای مدیریت آب با بهرهوری بالا تأثیر بگذارند. بهرهبرداری از خرد چندصدساله جوامع محلی برای تدوین راهحلهای کارآمد در مدیریت آب ضروری است. همچنین، تقویت هنجارهای فرهنگی از طریق درک چگونگی تأثیر شیوههای فرهنگی بر مصرف آب، به شکلگیری رویکردهایی کمک میکند که هم پایدار و هم از نظر اجتماعی قابلقبول هستند. احترام به تفاوتهای ظریف فرهنگی در زمان مشارکت اعضای جامعه در برنامهریزی و تصمیمگیری، برای تضمین همکاری و دستیابی به نتایج منصفانه حیاتی است.
بهعنوان نمونه، برنامه جال سواراجیا در ایالت ماهاراشترا هند، نمونهای جذاب از مشارکت موفق جامعه در مدیریت آب ارائه میدهد. این برنامه جوامع محلی را توانمند میسازد تا طرحهای تأمین آب خود را برنامهریزی، اجرا و مدیریت کنند. نتیجه این رویکرد، بهبود دسترسی به آب، افزایش بهرهوری کشاورزی و ارتقای معیشت بوده است. از ویژگیهای کلیدی برنامه جال سواراجیا میتوان به تصمیمگیری غیرمتمرکز، ظرفیتسازی از طریق آموزش و توسعه آگاهی، و واگذاری مسئولیت تصمیمگیری در مدیریت آب به جوامع محلی اشاره کرد. این برنامه همچنین اقداماتی برای ترویج حفاظت از آب و کشاورزی پایدار در بر دارد؛ از جمله تشویق به استفاده از آبیاری قطرهای، ترویج برداشت و ذخیره آب، و حمایت از شیوههای کشاورزی ارگانیک.
شناسایی فرهنگ آب
فرهنگ بهطور مستقیم بر نحوه ارزشگذاری، استخراج و استفاده از آب تأثیر میگذارد. این تأثیر شامل سبک زندگی، سیستمهای ارزشی، سنتها و باورها میشود. آب در زندگی روزمره انسان حضوری بنیادین دارد و تقریباً همه فرهنگها در پیرامون آب شکل گرفتهاند. تمدن بشری در سواحل یا در امتداد پهنههای آبی استقرار یافته و بسیاری از شهرها در محل تلاقی رودخانهها پدید آمدهاند. در جهان امروز، برداشت مردم از خود و از آبهایشان محدود به هویتهای ملی نیست، بلکه شامل مناطق اکولوژیکی متنوعی است که از مرزهای ملی عبور میکنند. ازاینرو، هویت معاصر که آب یکی از اجزای اساسی آن است، ماهیتی بینالمللی دارد و میتواند قلمرو فرهنگی گستردهتری را بازتاب دهد.
آب همچنین نقش مهمی در سنتها و آیینهای فرهنگی در سراسر جهان ایفا میکند. برای مثال، جشنواره آب که جشن سال نو در میانمار است، بر این باور استوار است که آب وسیلهای برای پاکسازی بدن، ذهن و روح به شمار میآید. جشنوارههای بودایی نیز زمانی را برای رهایی از بدبختیها و گناهان سال گذشته و پالایش از بارها یا افراطهای پیشین نشان میدهند. در ایران نیز آیینها، روایتها و قصههای کهن محلی بسیاری وجود دارد که حول داستان آب شکل گرفتهاند؛ خردهروایتهایی مرتبط با آب که بیانگر معنابخشی این عنصر حیاتی در طول تاریخ ایران هستند.
بحث و نتیجهگیری
حکمرانی مشارکتی آب اهمیت دارد، زیرا دستیابی به اهداف توسعه پایدار مستلزم حکمرانی مشارکتی همه بازیگران در مدیریت منابع آبی است. بانک جهانی مشارکت را «فرآیندی که از طریق آن ذینفعان بر ابتکارات توسعه و تصمیمات و منابعی که بر آنها تأثیر میگذارند و کنترل آنها را به اشتراک میگذارند» تعریف کرده است. با این حال، این تعریف نسبتاً ناقص است، زیرا پیامدهای مشارکت اجتماعی در بسیاری از موارد فراتر از منافع افراد مستقیماً درگیر و حتی فراتر از حوزه مسائل توسعه است. مشارکت اجتماعی که با دخالت مستقیم مجموعهای از گروههای اجتماعی در تصمیمگیری و اجرای سیاست یا مدیریت آب مشخص میشود، دستکم شامل افراد و یا گروههایی است که فرصت ابراز نظر و بیان استدلالهای خود را در مجامع عمومی دارند. از این رو، مفهوم مشارکت اجتماعی در درجات مختلف بهعنوان مشارکت جامعه، مدیریت غیرمتمرکز و توسعه مشارکتی آب تعریف میشود.
مشارکت اجتماعی در مقیاسهای متفاوتی، از سطح مردمی تا سطوح بینالمللی، رخ میدهد و ممکن است بهصورت پایینبهبالا (بهجای بالابهپایین) شکل گیرد. افرادی که در مسائل آب دخیل هستند، میتوانند مشارکت اجتماعی را فراتر برده و خواستار نقشآفرینی در تصمیمات نهایی یا اجرای آنها شوند. رویکردهایی که بر این سازوکارهای مشارکتی تمرکز دارند، معمولاً بر توانمندسازی تأکید میکنند، نیازهای افراد بهحاشیهراندهشده را برجسته میسازند، اعتماد به دولت را تقویت میکنند و به دانش محلی ارج مینهند. با این حال، مشارکت اجتماعی چیزی بیش از کنشگری صرف را در بر میگیرد. در حوزه پیچیده حکمرانی آب، این امر بهویژه به دلیل سلطه دیرینه متخصصان—از جمله دانشمندان، مهندسان، اقتصاددانان، وکلا و سیاستمداران—بر تصمیمگیریهای مرتبط با آب در ایران و نیز نیاز به کار مستمر در مدیریت آب، اهمیت مییابد. پیشنیاز عبور از وضعیت ناکارآمد کنونی آب، محدود کردن تصدیگری دولت در مدیریت منابع آبی سرزمینی و نقشدادن به گروههای مهم و اثرگذار، مانند زنان، جوانان، کشاورزان و سایر چهرههای مؤثر اما کمصدا در داستان آب ایران است.
نویسنده: معصومه اشتیاقی
جامعه شناس و پژوهشگر اجتماعی امور آب
شماره سوم فصلنامه پیشرو / با حمایت پلتفرم پاکار
